Betri skipting ríkisvalds

Eitt baráttumálið mitt á stjórnlagaþinginu er betri skipting ríkisvalds. Áður en við spáum í skiptingu ríkisvalds þarf að skilgreina hvað það er. Ríkisvald er hugtak yfir þau valdamörk sem fulltrúar þjóðarinnar hafa yfir málefnum hennar. Löggjafarvaldið hefur t.d. völd til að ákveða hvað má og hvað ekki sem það gerir með setningu laga. Framkvæmdavaldið hefur umboð til að framkvæma þau lög sem löggjafarvaldið setur. Dómsvaldið sér um að leysa ágreiningsmál í ljósi þeirra laga sem gilda. Öllum þessum hlutum ríkisvaldsins eru sett takmörk sem eru útlistuð í plaggi sem (venjulega) er stjórnarskrá þeirrar þjóðar. Þáttur stjórnarskrár er að tryggja að allar þessar greinar ríkisvaldsins hafi ekki of mikil völd með því að veita aðhald milli þeirra.

Stjórnarskrá Íslands er langt frá því að vera fullkomin hvað þetta varðar. Eitt augljósasta dæmið er hve samofið löggjafarvaldið er framkvæmdavaldinu sem veldur því að aðhaldið sem á að vera til staðar er meira og minna horfið. Ástæðan fyrir kverkataki framkvæmdavaldsins á Alþingi er sú að ríkisstjórnin er mynduð af þingmönnum. Fólkið í ráðherrastöðum lifir með meiri lúxus en hitt fólkið á þinginu. Þráin til að komast í ráðherrastöðu er nógu sterk til að halda þingmanninum stilltum og góðum í þeirri von að hann komist í lúxusinn síðar. Þar sem ráðherrastöðurnar eru (oftast nær) ákveðnar af þeim flokkum sem mynda meiri hluta þingsins, þá hafa þeir flokkar bæði framkvæmdavaldið og meiri hluta atkvæða á Alþingi.

Þegar skipting ríkisvalds er ákveðin þarf að ákveða í hverju valdið felst og hvaða mörk eru á því. Einnig þarf að passa að ein grein þess hafi ekki óeðlilega mikil völd miðað við hinar. Samkvæmt hugmyndafræðinni á hver grein ríkisvalds að sæta eftirliti a.m.k. einnar annarrar greinar. Þá skiptir máli að hver þeirra sé nógu sjálfstæð til að sjá um sín mál en sé slegin á puttana reyni hún að ganga of langt. Þetta jafnvægi á að vera skilgreint í stjórnarskrá.

Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár Íslands er með beinum orðum ritað að Alþingis og forseti Íslands deila löggjafarvaldinu og einnig að forsetinn deili framkvæmdavaldinu með stjórnvöldum. Það þarf því ekki að fara langt til að sjá þessi óljósu mörk ríkisvalds og geta komið upp efasemdir hvort hann sé í hlutverki löggjafarvaldsins eða framkvæmdavaldsins í stjórnarathöfnum (dæmi: 24. gr. stjórnarskrárinnar). Einnig voru efasemdir um hvort forseti gæti nýtt málsskotsréttinn án atbeina ráðherra á sínum tíma.

Varðandi aðgerðir til að ná fram betri skiptingu löggjafarvalds og framkvæmdavalds eru til nokkrar leiðir. Ein þeirra er að festa forsetann í sessi sem höfuð framkvæmdavaldsins og láta hann ekki lengur deila löggjafarvaldinu með Alþingi. Síðan gæti hann annaðhvort ráðið ráðherra sjálfur (Alþingismenn og dómarar ekki gjaldgengir) eða tekið við embættishlutverki ráðherra eins og þau eru núna. Önnur leið er að losna við forsetaembættið og láta ráðherra vera kosna í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þó ég sé meira fylgjandi fyrrnefndu leiðinni er ég ekki búinn að útiloka þá seinni ef hún er vel útfærð. Aðskilnaður forseta frá löggjafarvaldinu þarf ekki að fela í sér að málsskotsrétturinn falli sjálfkrafa niður. Hann getur verið hluti af aðhaldi framkvæmdavaldsins gagnvart löggjafarvaldinu.

Einhverjir hafa verið með áhyggjur af fjárlögum ef aðskilnaður þessara greina ríkisvaldsins er framkvæmdur. Ef ráðherrar gætu ekki flutt mál á Alþingi væri enginn til að flytja fjárlögin hvert ár. Í umræðu Alþingis um skýrslu þingmannanefndar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kom fram athyglisverð hugmynd sem myndi leysa þetta vandamál. Ef framkvæmdavaldið vill koma á lagabreytingum ætti það að koma þörfum sínum á framfæri við þá þingnefnd sem sér um venjulega um málaflokkinn og hún semur frumvarpið ef hún telur tilefni til þess. Kosturinn við slíkt skipulag er að nefndin er í betri aðstöðu til að beita gagnrýninni hugsun á því sem kemur frá framkvæmdavaldinu og hafa sjálfstætt vald til að meta það hvort þörf sé á lagabreytingu og hvernig það ætti að vera framkvæmt.

Undanfarna áratugi hefur ríkt nokkuð metnaðarleysi af hálfu Alþingis í garð lagafrumvarpa þar sem gagnrýnin er takmörkuð við þau frumvörp sem valda stærstu hneykslismálunum. Orku stjórnarandstöðunnar er oftast beitt í slíkum málum á meðan önnur frumvörp eru gagnrýnislaust gerð að lögum vegna ofríki flokksmaskínunnar. Til hvers að eyða tíma í að gagnrýna frumvarp sem nær í gegn hvort sem er vegna ítaka stjórnarflokkanna? Aðskilnaður löggjafarvalds og framkvæmdavalds mun ná langt í að afnema þetta óréttlæti þar sem engin stjórn og stjórnarandstaða verður á Alþingi. Ekki er hægt að koma í veg fyrir bandalag flokka að neinu ráði en samstarf þeirra mun snúast frekar um málefni en ráðherrastöður.

Stjórnlagaþing mun hafa tækifæri á að breyta stjórnskipulaginu til hins betra hvað þetta varðar.